‘구글 무임승차’ 수락 통신사들, “첫 단추 잘못 뀄다” 뒤늦은 후회

한겨레 자료사진

Weconomy | 김재섭의 뒤집어보기
SKB는 왜 넷플릭스를 상대로 재정신청을 했나
<한겨레> 질문에 통신사 “잘못된 관행 끊으려
줄줄이 ‘구글과 동등하게’ 요구하니 어쩌겠냐”
콘텐츠 업계 “국내외 CP 차별 시정 요구 외면하더니
‘을’ 처지 몰리자 정부에 손 내밀어 뻔뻔” 비판
“국내 CP 차별해 경쟁력 떨어트린 책임” 지적도
“통신사들 ‘육참골단’ 자세로 차별 시정 해법 내놔야”

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에스케이브로드밴드(SKB)가 넷플릭스를 상대로 ‘재정신청’을 하고 방송통신위원회가 이를 순순히 받아준 것을 두고 “명분을 가지려면, 통신사들이 구글과 첫 단추를 잘못 꿰 국내 콘텐츠 사업자들이 차별받은 것을 반성하고 해결책부터 내놔야 한다”는 지적이 나온다. “눈 앞의 이익에 눈이 멀어 국내 콘텐츠 산업의 경쟁력이 밀리게 한 것”을 반성하고 “‘육참골단’(肉斬骨斷·살을 주고 뼈를 취한다) 자세”로 해법을 제시해야 한다는 것이다.

‘재정’이란 전기통신사업법(45조)에 바탕한 절차로, 사업자 간 협의가 이뤄지지 않을 때 정부에 중재를 요청하는 것이다. 일반적으로 협상력에서 밀리는 쪽이 강한 쪽을 상대로 신청한다. 에스케이브로드밴드은 재정신청을 하면서 “넷플릭스가 캐시서버 설치 대가 협의에 응하지 않아서”라는 이유를 댔다.

SKB의 재정신청 속내는?

4일 업계 관계자들과 전문가들의 말을 종합하면, 에스케이브로드밴드는 꽤 오래 전부터 넷플릭스에 망 이용대가를 협의하자고 요구했으나 성과가 없었다. 에스케이브로드밴드는 “넷플릭스가 소극적인 자세를 보이거나 허황된 요구를 해왔다. 주고받은 이메일 등 근거자료들을 방통위에 제출했다”고 밝혔다. 방통위는 재정신청을 접수한 날로부터 90일(최대 90일까지 연장 가능) 안에 중재안을 제시해야 한다.

에스케이브로드밴드는 왜 구글이 아닌 넷플릭스를 상대로 재정신청을 했고, 방통위는 왜 이를 순순히 받아줬을까. ‘페이스북 사태’와 연결짓는 해석이 많다. 페이스북은 망 이용 대가 문제로 국내 인터넷서비스 사업자(ISP)들과 갈등을 빚어왔다. 이 과정에서 그동안 케이티(KT) 망에 붙여놓은 ‘캐시서버’(많이 이용되는 콘텐츠를 미리 가입자들 근처에 가져다놓는 방식으로 이용 속도를 높이기 위해 운영되는 서버)를 이용하게 하던 에스케이텔레콤(SKT)·에스케이브로드밴드·엘지유플러스(LGU+) 가입자들의 이용 경로를 홍콩·일본 인터넷 사업자 망에 연결된 캐시서버를 이용하도록 변경했다.

그런데 이들 통신사의 국제회선 용량이, 페이스북의 경로 변경으로 갑자기 늘어난 트래픽(망을 오가는 데이터량)을 소화하지 못하면서 가입자들이 콘텐츠 이용에 불편을 겪는 상황이 발생했다. 이에 방통위는 갑작스러운 경로 변경으로 이용자 불편을 초래한 책임을 물어 페이스북에 시정명령과 함께 3억9600만원의 과징금을 부과했다. 하지만 페이스북은 방통위 징계에 불복해 소송을 제기했고, 1심에서 승소한 상태다.

한 업계 전문가는 “에스케이브로드밴드는 혹시라도 넷플릭스가 망 이용대가 협상 전략의 하나로 페이스북처럼 콘텐츠 이용 경로를 바꿔 가입자들이 불편을 겪게 될 경우에 대비해 ‘우리는 정부에 중재 요청까지 하는 등 최선을 다했다’고 말할 수 있는 명분을 축적하려는 것일 수 있다. 방통위는 페이스북 징계에 대한 여론의 지지를 높여 2심 재판을 유리하게 이끄는 동시에 패소했을 때의 부담을 덜려고 했을 수 있다”고 진단했다.

‘왜 하필 넷플릭스를 상대로 삼았느냐’에 대해 또다른 전문가는 “에스케이브로드밴드의 콘텐츠 사업이 시장에서 넷플릭스와 겹친다. 사실상 맞경쟁 상대에게 통신망 무임 승차를 허용할 수 없다고 판단한 것 아니겠냐”고 분석했다. 넷플릭스가 글로벌 콘텐츠 사업자 가운데 국내에서는 아직 가장 약체라는 점도 이유로 꼽힌다.

국내 콘텐츠 사업자 앞길 막은 통신사

통신사들은 눈 앞 이익 때문에 국내 콘텐츠 제공자(CP)들을 차별해 국내 콘텐츠 산업의 경쟁력을 떨어트린 ‘원죄’를 갖고 있다. 그동안은 물밑에서 ‘경쟁력 없는 콘텐츠 사업자들의 우는 소리’ 정도로 치부돼 왔는데, ‘공정’이 중시되는 사회 분위기에 따라 국내 콘텐츠 사업자들의 불만의 목소리에 힘이 실리면서 서둘러 해결해야 할 과제로 떠올랐다.

한국 통신시장 정책은 그동안 통신사들의 적극적인 통신망 고도화로 정보기술 강국을 만들고, 그에 힘입어 통신망 장비·소프트웨어와 콘텐츠 같은 전후방 산업들이 성장할 수 있게 하는 쪽에 초점을 맞춰왔다. 통신사들이 통신요금을 적정 수준보다 비싸게 책정하는 것을 눈감아주고, 정치권과 시민단체 쪽의 요금인하 요구를 은근슬쩍 가로막아주는 것도 이를 위해서라고 볼 수 있다. 과학기술정보통신부는 ‘이동전화 요금 10% 내려봤자 개인한테는 월 자장면 한그릇 값도 안되지만 모으면 조 단위 자금이 돼 전·후방 산업을 활성화할 수 있다’거나 ‘통신요금은 경쟁을 통해 내려가게 해야 한다. 인위적인 개입은 시장원리에 어긋난다’ 등의 논리를 펴기도 했다.

통신사들도 나쁘지 않다고 판단해 이런 정책 방향에 얼추 손발을 맞춰왔다. 하지만 유독 콘텐츠 쪽에서는 국내 사업자들을 차별해 경쟁에서 밀리게 했다는 지적이 많다. 인터넷 서비스 가입자는 통신사 망을 경유해 콘텐츠를 이용하게 돼있다. 통신사는 가입자뿐만 아니라 콘텐츠 제공자에게도 망 사용료를 청구하는데, 청구 기준과 금액이 사업자별로 제각각인 것으로 알려져 있다. 특히 구글·페이스북·넷플릭스 같은 글로벌 유명 콘텐츠 사업자와 네이버·카카오·아프리카티브이(TV)와 게임사 같은 국내 콘텐츠 사업자 간 차별이 심하다고 한다. 이는 통신사들의 고객 차별을 엄격히 금지하고 있고 있는 전기통신사업법을 위반하는 것이다.

대표적인 게 캐시서버 설치 대가이다. 글로벌 콘텐츠 사업자들은 국내 각 통신사에 캐시서버를 설치해 운영하고 있는데, 그에 따른 비용을 거의 부담하지 않는 것으로 알려지고 있다. 비용 부담이 적다 보니 콘텐츠 용량과 화질을 단말기(컴퓨터·스마트폰) 성능이 올라가는 속도에 맞춰 맘껏 높일 수 있다. 구글의 유튜브 등은 초고화질(4K)로 서비스되고 있다.

반면 국내 콘텐츠 사업자들이 이렇게 하려면 엄청난 추가 비용을 부담해야 한다. 2016년 국정감사 때는 네이버가 통신사에 해마다 750억원 가까운 망 이용대가(데이터센터 이용료·전용회선 요금·콘텐츠 분배망(CDN) 사용료 등)를 내고 있는 것으로 알려지기도 했다. 업계 관계자는 이와 관련해 “기술적으로는 네이버도 동영상 서비스 화질을 유튜브처럼 높일 수 있다. 하지만 그렇게 하면 네이버가 통신사에 주는 망 이용대가가 수천억원으로 늘어날 수 있다. 그러니 소형 콘텐츠 사업자들은 용량이나 화질을 높일 엄두조차 내기 힘들다”고 말했다.

통신사 “구글과 첫 단추 잘못 뀄다” 뒤늦은 후회

통신사들도 내부적으로는 국내외 콘텐츠 사업자 차별에 대한 문제점을 잘 인식하고 있다. 책임이 있다는 사실도 인정한다. 한 통신사 임원은 “(구글과) 첫 단추를 잘못 끼웠다. 이를 바로잡는 게 유일한 해결방법인데 쉽지 않다”고 털어놨다. 다른 통신사 팀장은 “가입자 이탈 걱정으로 글로벌 콘텐츠 사업자에게 통신망 무임 승차를 허용하는 잘못을 저질렀다”고 말했다. 에스케이브로드밴드 관계자는 ‘유튜브 트래픽이 압도적으로 많은데 왜 후발 사업자인 넷플릭스를 상대로 재정신청을 했냐?’는 질문에 “유튜브를 상대로 하는 게 옳은 순서이긴 한데, 솔직히 쉽지 않다”고 말했다.

유튜브 초기에는 국내 인터넷 가입자들도 미국 등 국외에 있는 유튜브 서버를 이용했다. 유튜브가 인기를 끌면서 국내 인터넷 사업자와 유튜브 서버 사이의 국제회선에 트래픽이 급증했고, 인터넷 사업자들의 국제회선 증설이 이를 따르지 못하면서 이용자들은 수시로 버퍼링(콘텐츠 데이터를 미처 받지 못해 화면이 잠시 정지되는 상태) 현상을 경험해야 했다. 인터넷 사업자 쪽에는 가입자들의 불만과 이탈 으름장이 쏟아졌고, 사업자들은 국제회선 증설에 매달릴 수밖에 없었다.

이런 처지의 통신사들에게 구글이 내민 ‘당근’이 캐시서버 설치였다. 한 통신사 관계자는 “구글 쪽이 ‘유튜브 이용은 앞으로 계속 빠르게 늘텐데, 국제회선 증설과 이용자 이탈 걱정으로 힘을 뺄래? 아니면 캐시서버 설치·운영 비용 부담을 질래?’라고 하는 전략을 펴니 어쩌겠냐”고 당시 답답했던 상황을 전했다. 구글은 각 나라별로 이용자의 유튜브 영상 이용 속도를 기준으로 인터넷 사업자 통신망 품질 순위를 매겨 이용자들에게 공개하기도 했다.

통신사들은 구글을 사실상 무임 승차시키는 것으로 상황은 넘겼다고 생각했지만 착각이었다. 첫 단추를 잘못 끼운 대가가 갈수록 혹독해지고 있다. 페이스북과 넷플릭스 등 후발 글로벌 콘텐츠 사업자들도 줄줄이 구글처럼 통신망 무임 승차를 허용해줄 것을 요구하고 있다. 드라마·영화 등을 인터넷으로 보게 하는 오티티(OTT) 시장이 커지면서 이런 악순환은 앞으로 더욱 심해질 가능성이 크다.

갈수록 뒤처지는 국내 콘텐츠 산업 경쟁력

더욱 심각한 문제는, 이 과정에서 통신사들이 글로벌 콘텐츠 사업자와 국내 콘텐츠 사업자를 차별하는 상황이 갈수록 심화하고 있다는 점이다. 글로벌 사업자들은 망 이용료 부담 걱정 없이 서비스 품질을 높이고 사업을 확장하고 있는 데 비해, 국내 사업자들은 눈덩이처럼 불어날 망 이용료 부담 걱정 때문에 기회를 포기하는 상황이 이어지고 있다.

네이버 관계자는 “통신사들이 눈 앞 이익 때문에 콘텐츠 생태계를 ‘기울어진 운동장’으로 만들다 보니 국내 사업자들은 밀릴 수밖에 없었다. 국내 사업자들의 ‘능력’ 탓일 수도 있지만, 그렇다고 통신사들이 국내외 콘텐츠 사업자를 차별해 국내 콘텐츠 산업의 경쟁력을 약화시켰다는 지적을 피할 수는 없다”고 꼬집었다.

정부 책임이 크다는 지적도 많다. 그동안 인터넷 사업자와 콘텐츠 사업자 간 망 이용대가 협상은 개별 사업자들한테 맡겨져왔다. 국내 콘텐츠 사업자들은 통신사의 ‘갑질’을 호소하며 정부와 정치권에 도움을 요청하기도 했다. 하지만 한결같이 또다른 규제를 만들 수 있다는 이유로 적극적으로 개입하기를 꺼렸다. 통신사들은 “딜(협상) 꺼리를 갖지 못한 국내 사업자들의 팔자 아니겠냐”는 주장도 편다.

정부가 여전히 인터넷 사업자와 콘텐츠 사업자로 진영을 갈라치기해 통신사 편에 서며 콘텐츠 사업자 차별에 적극적으로 개입하지 않는 데 대한 비판도 많다. 정부는 ‘인터넷망 상호접속기준’에 이어 ‘망 이용계약 가이드라인’도 만들고 있다. 상호접속기준은 통신망 트래픽을 넘겨받은 인터넷 사업자가 트래픽을 넘겨준 쪽에 대가를 요구하게 하는 것이다. 예컨데, 에스케이브로드밴드 가입자가 케이티 통신망에 연결된 서버에 담긴 영상을 본다고 가정하면, 케이티는 이 때문에 발생한 트래픽 대가를 에스케이브로드밴드에 지급해야 하는 식이다.

페이스북 사태가 상호접속기준 탓이란 분석도 많다. 페이스북은 그동안 케이티에 캐시서버를 놓고, 에스케이텔레콤·에스케이브로드밴드·엘지유플러스 가입자들은 이곳의 콘텐츠를 이용하게 해왔다. 상호접속기준 제정으로 케이티가 다른 통신사에 지급해야 하는 금액이 늘어나자 페이스북에 추가 비용을 요구했고, 페이스북은 콘텐츠 유통망 경로를 바꿔 에스케이텔레콤·에스케이브로드밴드·엘지유플러스 가입자들은 홍콩과 일본 등에 있는 서버에서 콘텐츠를 가져가게 하는 것으로 이 문제를 해결하려고 했다는 것이다.

페이스북이 에스케이브로드밴드와 엘지유플러스에도 캐시서버를 설치하면서 지금은 이들 통신사 가입자의 페이스북 콘텐츠 이용 속도가 떨어지는 불편은 사라진 상태이다. 하지만 각 통신사들이 페이스북으로부터 캐시서버 설치·운영 비용을 적정 수준으로 받고 있는지, 특히 국내 콘텐츠 사업자들과 형평성이 맞는지는 베일에 가려져 있다. 한 통신사 팀장은 “비용을 받고 있다. 하지만 비밀준수 조항 때문에 얼마를 받는지, 국내 콘텐츠 사업자에 견줘 적정한지 등은 밝힐 수 없다”고 말했다.

“방통위가 할 일은 재정신청 아닌 차별 실태 파악”

시민 전문가 모임인 오픈넷은 성명을 내어 “방통위가 에스케이브로드밴드의 재정신청을 거부해야 한다”고 밝혔다. ‘모든 네트워크 사업자는 모든 콘텐츠를 동등하게 취급하고 어떠한 차별도 하지 않아야 한다’는 망 중립성 원칙을 훼손할 수 있다는 것이다. 경제정의실천시민연합(경실련)도 “통신사와 콘텐츠 제공자 간에 발생하는 불공정거래 행위는 공정거래법을 통해 사후적으로 엄벌조치를 해야 한다”는 해법을 제시했다.

콘텐츠 사업자들은 에스케이브로드밴드의 재정신청을 계기로 통신사의 국내 콘텐츠 사업자 차별 문제가 공론화해 해결책이 찾아지기를 기대하는 눈치다. 한 업체 대표는 “불공정한 부분을 바로잡고, 비정상을 정상화하는 조처다. 방통위가 중재안을 마련하려면 에스케이브로드밴드가 각 콘텐츠 사업자와 맺은 계약 내용을 꼼꼼히 살펴 적정 수준을 찾아야 하고, 다른 인터넷 사업자들의 계약 내용을 살펴 업계 표준 수준도 가늠해야 한다. 이 과정에서 방통위가 적어도 실태 파악 정도는 정확히 할 수 있게 되는 거 아니냐”고 말했다.

나아가 이 참에 국내 인터넷 통신망 원가보상율(요금 대비 원가)이 얼마나 되는지를 콘텐츠 사업자까지 참여해 검증해볼 필요가 있다는 지적도 나온다. 국내 콘텐츠 업체 관계자는 “상호접속기준과 망 이용계약 가이드라인 모두 세계적으로 유례가 없어 우리나라를 갈라파고스로 만들 수 있다는 지적이 많지만 정부와 통신사들은 아랑곳하지 않는다. 가입자와 콘텐츠 사업자들로부터 어느 정도의 요금을 받아야 적정한지부터 검증돼야 한다”고 말했다. 통신망 회계를 분리해 공개 검증토록 해야 한다는 것이다.

망 이용계약 가이드라인은 사실상 글로벌 사업자들을 겨냥해 만들어지고 있는 것인데, 효과에 회의적인 시각이 많다. 경실련은 5일 열릴 공청회에 앞서 낸 성명에서 “실효성 없는 망 이용계약 가이드라인 제정을 중단하라”고 주장했다. 인터넷 업계 관계자는 “글로벌 콘텐츠 사업자들이 법도 아닌 가이드라인을 따르겠냐. 글로벌 표준이 아니라거나 한-미 자유무역협정 위배된다는 등의 핑계를 대며 외면할 게 뻔하다. 결국 국내 콘텐츠 사업자들의 부담만 키우며 글로벌 사업자들과 차별을 심화시키는 결과를 부를 수밖에 없다”며 “이에 국내 콘텐츠 사업자들이 그동안 공격 대상으로 삼던 글로벌 사업자 편을 드는 현상까지 나타나고 있다”고 지적했다.

그럼 에스케이브로드밴드는 재정신청을 통해 무엇을 얻을 수 있을까. 업계 전문가들은 “아무것도 얻지 못할 가능성이 크다”고 입을 모은다. 한 통신사 관계자는 “방통위가 넷플릭스 손을 들어주면 상호접속기준을 만들고 망 이용대가 가이드라인을 준비해온 정부 행보가 꼬이게 되고, 에스케이브로드밴드에 유리한 안을 내놓으면 넷플릭스가 받아들일 이유가 없는데다 한-미 자유무역협상 위반 논란을 부를 수 있다”며 “방통위는 그럴 듯한 그림을 내놓고 에스케이브로드밴드와 넷플릭스 모두 수요 거부 의사를 표시하는 것으로 끝날 가능성이 크다”고 내다봤다.

에스케이브로드밴드 관계자도 “법에 절차가 있어 신청했다. 방통위가 신청을 받아준 것으로 이미 목적을 이뤘다. 언론이 관심을 갖고 보도해준 성과도 이뤘다”고 털어놨다.

김재섭 선임기자 [e-mail]